アメリカ｜移民制度と人口構成の再編

1986年から1996年までのアメリカ合衆国では、移民政策の方向が一つに定まったわけではありませんでした。1986年には国内ですでに長く暮らしていた多数のunauthorized immigrantsへlegal statusへの道を開く一方、雇用主が就労資格のない人を knowingly hireすることへ初めて広範な連邦制裁を導入しました。1990年にはlegal immigrationの受入枠を拡大し、family、employment、diversity、Temporary Protected Statusなど現在につながる制度を整えます。しかし1990年代半ばになると、Southwest border enforcement、public benefits、deportation and removal rulesを強化する方向が前面に出ました。

この十年間の特徴は、「移民を受け入れる政策」と「移民を制限する政策」が交互に現れたことではありません。両方が同時に制度化されたことです。合法移民の年間枠は拡大し、数百万人がlegalizationを受ける一方、workplace verificationとborder policingも拡大しました。家族統合を重視しながらemployment-based immigrationを増やし、refugee protectionを制度化する一方、1996年にはlegal immigrantsの一部にもpublic-benefit restrictionsが導入されました。

1986年11月6日、Ronald Reagan大統領がImmigration Reform and Control Act、IRCAへ署名しました。Library of Congressがまとめるように、IRCAには三つの主要な柱がありました。第一に一定期間以前から継続してUnited Statesに住んでいたunauthorized residentsのlegalization、第二に特定agricultural workersのlegalization、第三にunauthorized workersをknowingly hireするemployersへのsanctionsです。

IRCAのlegalizationはアメリカ移民史でも最大規模のstatus adjustmentの一つとなりました。Department of Homeland Securityが保存する1997年INS Yearbookは、IRCAによって約270万人のformerly unauthorized immigrantsがlegal statusを得たとしています。Library of Congressはおよそ300万人規模と整理しており、集計方法やprogram categoryによって表現に差があります。本記事ではDHSのhistorical yearbookに合わせ約270万人とします。

一般legalization programでは、原則として1982年1月1日以前からUnited Statesに継続して居住していることなどが条件となりました。もう一つのSpecial Agricultural Workers、SAW programは、一定期間にseasonal agricultural workを行った人を対象にしました。つまりIRCAは単純な一括「amnesty」ではなく、異なるeligibility rulesを持つ複数programから構成されていました。

legalizationは生活上の意味も大きいものでした。deportationへの恒常的な恐れを減らし、lawful employment、banking、education、family sponsorship、将来のnaturalizationへの道を広げました。1990年と1991年のlawful permanent resident statisticsが非常に高くなった理由の一つも、IRCA legalization applicantsがtemporary statusからpermanent residenceへ移行したことです。DHSのhistorical tableではLPR取得者は1989年約109万人、1990年約154万人、1991年約183万人となっています。

一方、IRCAは雇用制度も根本的に変えました。lawはemployerがnew hireのidentityとemployment authorizationを確認することを要求し、そのためForm I-9が日常的なemployment procedureになりました。雇用主がunauthorized workerであることを知りながら雇用することにはcivil and criminal penaltiesが導入されました。

これ以前、連邦移民法は主として入国する人や働く本人を規制し、一般雇用主へ全国的なverification義務を課す制度は限定的でした。IRCA以後、「誰を採用できるか」をemployer側もdocumentで確認する仕組みが恒常化します。現在のI-9制度の直接的な起点が1986年です。

しかしemployer sanctionsには新しい問題も生まれました。雇用主がpenaltyを恐れ、「外国人に見える」「accentがある」「temporary work documentを持つ」といった理由で合法的に働ける人まで避ける可能性です。IRCAはnational-origin and citizenship-status discriminationを禁止しましたが、verification制度自体がdiscriminationを誘発するのではないかという懸念が最初から存在しました。

1990年のGAO調査は、surveyed employersのうち約19％でIRCA implementationに起因するとみられる一つ以上のdiscriminatory practiceが確認されたと報告しました。たとえばforeign appearanceやaccentのある応募者だけへ追加documentを求める、temporary work authorizationを持つ人を避けるといった行為です。これはemployer sanctionsの目的が不正雇用防止であっても、implementation designによってauthorized workersにも負担が及び得ることを示しました。

IRCAはborder enforcementも強化しました。INS budgetとBorder Patrol resourcesが増やされ、legalizationとemployment controlとborder controlを同じlawの中で組み合わせました。DHSのhistorical yearbookによればSouthwest border apprehensionsは1986 fiscal yearに1,615,844件で当時のrecordとなり、IRCA成立後は1989年852,506件まで三年連続で低下しました。

ただしborder apprehension numbersを「unauthorized immigrationの正確な人数」と読むことはできません。同じpersonが複数回apprehendedされることがあり、enforcement intensity、patrol strategy、economic conditionsにも左右されます。1986–89年の低下もIRCAのlegalization、employer sanctions、border resources、Mexico・U.S. economiesなど複数条件が重なった結果として見る必要があります。

またIRCAはunauthorized migrationを恒久的に終わらせませんでした。1997年INS YearbookではSouthwest apprehensionsが1989年のlow point以後再び増加し、1996年には約150万件規模へ戻っていたことが示されています。既存unauthorized populationへのlegalizationと、将来のmigration flowsをどう管理するかは別問題でした。

その背景にはU.S.–Mexico labor marketの深い結びつきがありました。agriculture、construction、restaurants、garment、domestic servicesなど一部industriesでは低賃金労働需要が継続し、Mexico側には長年のfamily and regional migration networksが存在しました。IRCAがemployer sanctionsを導入しても、documentation fraudやsubcontractingを含む新しいadaptationが生まれました。

legalizationを受けた人々のfamilyにも別の問題がありました。IRCA eligibilityを得た本人と、条件を満たさないspouseやchildrenが同じhouseholdに暮らすmixed-status situationです。1987年Reagan administrationはlegalized parentsのminor childrenのdeportationを一定範囲でdeferし、1990年George H. W. Bush administrationはFamily Fairness policyを拡大しました。

1990年Immigration ActはFamily Unity Programをlawとして整備し、IRCAによるlegalized immigrantの一定のspouse and unmarried childrenへdeportation reliefとemployment authorizationを認めました。USCIS historical manualによれば、1992–94年にはこのfamily groupのため最大55,000 additional visa numbersも用意されました。

1986年IRCAが主にunauthorized immigrationをめぐる改革だったのに対し、1990年Immigration Actはlegal immigration systemを大幅に作り替えました。George H. W. Bush大統領が1990年11月29日に署名し、family-based immigrationを維持しながらemployment-based immigrationを増やし、diversity immigrationとTemporary Protected Statusを制度化しました。

Department of Justiceの1990年official bulletinによれば、lawはannual immigration levelを1989年の約540,000から1992–94年には700,000へ増やし、その後は基本675,000とするframeworkを導入しました。employment-based immigrationは年間約54,000から140,000へ大幅に増やされました。

Social Security Administrationのhistorical demographic analysisでは、1990年法のflexible capを1992–94年700,000、1995年以後675,000と整理しています。family-sponsored、employment-based、diversityという現在につながる主要categoryがこのlawによって再構成されました。

employment-based immigrationではprofessional、skilled workers、persons of extraordinary ability、investorsなどを複数のpreference categoriesへ整理しました。USCISによれば1990年法はEB-5 immigrant investor categoryも創設し、job creationとcapital investmentを条件にannual 10,000 visasを割り当てる仕組みを作りました。

Diversity Visaも1990年法から生まれました。従来のfamily-based systemでは、すでにlarge immigrant communitiesを持つcountriesからのmigrationがさらに増えやすい一方、United Statesへのrecent immigrationが少ないcountriesはfamily sponsorship networkを作りにくいという構造がありました。Diversity Programはunderrepresented countriesのapplicantsへlottery方式でvisa opportunityを提供する制度です。

1990年法はTemporary Protected Status、TPSも制度化しました。USCISのhistorical guidanceによれば、ongoing armed conflict、environmental disaster、その他extraordinary and temporary conditionsによって安全な帰国が難しい国のnationalsに対し、Attorney Generalがtemporary statusとwork authorizationを与えられるようになりました。

TPSはrefugee statusと同じではありません。refugee/asylumは個人がpersecutionまたはwell-founded fear of persecutionを示す制度ですが、TPSは指定countryのconditionsを基礎に、一時的にremovalを止める集団的frameworkです。1990年lawではEl Salvadorのcivil warを背景にSalvadoran nationalsが初期の主要対象となりました。

この時代の移民人口増加は統計にも明確に現れます。Census Bureauによればforeign-born populationは1980年14.1 millionから1990年19.8 millionへ40.4％増加しました。1990年にはU.S.人口の7.9％がforeign-bornで、1960年の5.4％から大きく上昇しています。

出身地域も変わりました。1990年foreign-born populationの42.4％がLatin America生まれ、25.2％がAsia生まれで、両地域を合わせて60％を超えました。20世紀前半のEurope中心のforeign-born populationから、Latin AmericaとAsiaを中心とする構造へ移ったことが分かります。

これは1986年や1990年の一つのlawだけで生まれた変化ではありません。1965年Immigration and Nationality Actがnational-origins quotaを廃止し、family reunificationとskillsを中心とするsystemへ変えた効果が数十年かけて蓄積し、その上にIRCA legalization、refugee migration、1990年法が重なりました。

Asian migrationも単一ではありません。China、Taiwan、Hong Kong、Korea、Philippines、Indiaなどからfamily and professional migrationが続き、Vietnam、Cambodia、Laosからはrefugee and family-reunification routesが重要でした。Silicon Valley、Los Angeles、New York、Houstonなどではprofessional and entrepreneurial migrationと既存Asian American communitiesが重なりました。

Latin American migrationもMexico、Central America、Caribbean、South Americaで制度経路が異なりました。Mexicoではlong land borderとlabor networksが大きな役割を持ち、El SalvadorやGuatemalaなどではcivil conflictとpolitical violenceがmigrationを促しました。Cubaには一般移民法とは異なるspecial refugee and adjustment policiesが存在しました。

1980年代Central American migrationではasylum policyが大きな政治・法的争点となりました。El SalvadorとGuatemalaのcivil warsから逃れた人々の多くがasylumを求めましたが、approval ratesやforeign-policy considerationsをめぐってadvocacy groupsから批判が起きました。churches and religious organizationsによるSanctuary Movementも、deportationを恐れるCentral Americansへshelter and legal assistanceを提供しました。

Californiaはこの人口変化が最も可視化された州の一つでした。Los Angeles、San Diego、Orange County、San Francisco Bay Area、Central ValleyではMexico、Central America、East and Southeast Asiaからのmigrationが既存communitiesと重なりました。agriculture、garment、restaurants、construction、domestic work、technology、medicine、small businessなど非常に異なるlabor marketsへimmigrantsが入っていきました。

Californiaの変化を「移民が州財政を圧迫した」という一つの因果で説明することはできません。1990年代初頭の州経済はCold War終了後のdefense and aerospace cutbacks、real-estate downturn、1990–91 recessionなどによって深い調整に入っていました。immigrationはその経済不安の中でpolitical issueになりました。

1990年代初頭、Southwest border enforcement strategyも変化します。それ以前のBorder Patrolは広いborder zoneでapprehension after entryを行うmodelを多く用いていましたが、1993年El PasoでOperation Hold the Lineが始まり、agentsをborder line沿いへ集中配置してunauthorized crossingそのものをdeterrenceしようとしました。

CBPのhistorical summaryによればOperation Hold the Lineは1993年El Pasoで導入され、その後のborder strategyへ大きな影響を与えました。従来よりvisible agent presenceをfront lineへ置く「prevention through deterrence」の方向が強まりました。

1994年にはSan Diego sectorでOperation Gatekeeperが開始されました。CBPはGatekeeperによってSan Diegoのunauthorized entriesがその後数年で75％以上減少したと記録しています。fencing、lighting、roads、surveillance technology、additional agentsをurban borderへ集中させるstrategyでした。

しかし特定urban corridorでcrossingが減ることと、Southwest border全体のunauthorized migrationが同じ割合で減ることは同義ではありません。crossing routesがArizona desertやmountain areasなどよりremoteな場所へshiftする可能性があり、enforcement geographyの変化はmigrant safetyをめぐる新しい問題も生みました。

1994年Californiaでは移民をめぐる政治対立がstatewide ballotへ現れました。Proposition 187はofficial ballot titleで「Illegal Aliens. Ineligibility for Public Services. Verification and Reporting」とされ、unauthorized immigrantsへのnon-emergency public services、public educationなどを制限し、state and local agenciesへstatus verification and reportingを求める内容を含みました。

California Secretary of Stateのofficial declarationはProposition 187が1994年11月8日の州民投票でadoptedされたことを記録しています。official returnsではYes 5,063,537、No 3,529,432で、賛成58.93％、反対41.07％でした。

ただし「投票で可決された＝その内容が全面的に実施された」わけではありません。Federal courtsはimplementationを早い段階で止めました。California Department of Social Servicesは1995年1月27日、United States District CourtがProposition 187の主要sections 4、5、6、7、9のimplementation and enforcementをpreliminary injunctionで禁じたとcountiesへ通知しています。

争点の中心はimmigration regulationが主としてfederal authorityに属すること、public educationについてPlyler v. Doeなど既存constitutional doctrineが存在することでした。California Attorney Generalの後年の公式説明では、最終的に1999年mediation settlementによって主要なlegal challengesが終結し、federal supremacyが確認されたとされています。本記事の対象期間内では、1995年時点ですでに主要部分の実施がblockedされていたことが重要です。

Proposition 187の政治的意味はlawの実施結果だけではありません。Californiaでimmigration、public services、state budget、citizenshipを一つのelectoral issueへまとめ、Latino and immigrant communitiesによるmobilizationを強く刺激しました。反対demonstrations、citizenship applications、voter registration、community organizingが拡大し、その後のCalifornia politicsをめぐる歴史研究で重要な転換点として扱われています。

一方で、Proposition 187支持者が持っていたconcernも具体的でした。unauthorized immigrationがschools、health care、law enforcement、state and local budgetsにどの程度costを生むのか、federal governmentがborder control responsibilityを果たしているのかという問題です。反対側は、immigration enforcementはfederal functionであり、schoolやhealth servicesから人を排除すればpublic healthとchild welfareを損なうと主張しました。1994年のCaliforniaは、この二つの政策観が直接衝突した場でした。

1990年代前半はlegal immigration自体も高水準でした。DHS historical dataではlawful permanent resident status取得者は1990年1.54 million、1991年1.83 millionと非常に多く、IRCA legalization adjustmentが大きく影響しています。その後も1992年973,445、1993年903,916、1994年803,993、1996年915,560と高い水準が続きました。

これらのnumbersにはnew arrivalsだけでなく、すでにUnited States内に住みstatus adjustmentした人々も含まれます。LPR statisticsをその年に国外から新たに移住した人数と完全に同一視してはいけません。IRCA eraではこの区別が特に重要です。

1990年法によってemployment-based immigrationが増えたことも1990年代のlabor marketに影響しました。engineers、scientists、medical professionals、technology workersなどの移住が拡大し、CaliforniaのSilicon Valley、Boston、New York、Texasなどknowledge-intensive industriesへ人材が集まりました。

同時にfamily-sponsored immigrationは依然としてsystemの中心でした。professional migrantsだけが1990年代immigrationを代表するわけではなく、spouses、children、parents、siblingsによるfamily networksがlarge migration flowsを形成しました。employment and family categoriesは別々の移民社会を作るのではなく、一人のworkerが後にfamily sponsorとなるなど相互につながります。

1990年代のAmericaにはmixed-status familiesも増えました。一つのhousehold内にU.S.-born citizen children、lawful permanent resident parents、temporary status relatives、unauthorized family membersが同居するケースです。immigration lawがindividual statusを基準にしていても、school、housing、health care、incomeはhousehold単位で共有されます。

このためbenefit restrictionsやdeportation policyが「unauthorized immigrantだけ」に作用しているように見えても、citizen childrenを含むfamily全体へindirect effectsを持つ可能性があります。1996年以後のimmigrant eligibility policyではこのmixed-status structureが重要になります。

1996年8月、Bill Clinton大統領がPersonal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act、PRWORAへ署名しました。これは主としてwelfare reform lawですが、immigrant eligibilityを大きく変更しました。HHSによれば、PRWORAはTANF、food stamps、Medicaidなどでimmigration statusのverificationとeligibility requirementsを導入・強化しました。

それ以前、lawfully admitted permanent residentsは多くのmeans-tested federal benefitsでcitizensと比較的近い条件でeligibilityを持っていました。HHSの後年のpolicy studyは、PRWORAがとくに1996年8月22日以後に入国したlegal immigrantsのfederal means-tested benefitsへのaccessを大幅に制限したと整理しています。

PRWORAは「qualified alien」というbenefit-law上のcategoryを作り、arrival dateやstatusによってeligibilityを分けました。多くのpost-enactment qualified immigrantsにはTANFやMedicaidなどで原則five-year barが適用され、refugees、asyleesなど一部humanitarian categoriesにはexceptionsが設けられました。

ここでも「legal immigrantsは福祉を一切受けられなくなった」とするのは正確ではありません。program、status、arrival date、state option、humanitarian exceptionによってrulesが異なりました。さらに1997年以後Congressは一部benefitsを段階的にrestoreしていきます。本記事では1996年時点の制度転換を中心に扱います。

1996年9月にはIllegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act、IIRIRAが成立しました。DHSのimmigration enforcement historyによれば、IIRIRAは旧来のexclusion and deportation proceedingsを統合して「removal proceedings」とし、certain inadmissible arrivalsを迅速にremoveできるexpedited removal authorityを導入しました。主要provisionsは1997年4月に発効します。

IIRIRAはborder enforcement、removal、document fraud、criminal grounds、judicial reviewなど広範なimmigration enforcementを改正しました。1996年のlawはIRCAとは方向が逆だったと単純化されることがありますが、1986年IRCA自体もemployer sanctions and border enforcementを持っていました。違いは、1996年にはlegalizationを組み合わせずenforcement and removal制度をさらに強化した点です。

1996年までの十年間を通してみると、American immigration stateは明らかに大きくなりました。legalization applicationを処理し、I-9 verificationを監督し、families and skilled workersへvisasを配分し、TPSを管理し、Border Patrolを拡大し、public-benefit eligibilityをverificationし、removal proceduresを運営する巨大なadministrative systemです。

つまり「移民に寛容になったか厳しくなったか」という一つの軸だけではこの時代を説明できません。legal immigrationを増やすcapacityと、unauthorized immigrationを取り締まるcapacityが同時に拡張しました。immigrant populationの増加とimmigration enforcementの強化は矛盾せず、同じ十年間の特徴でした。

人口構成の面でも1996年までに1965年以前とは異なるAmericaが明確になっていました。Latin America and Asia出身のforeign-born populationが多数を占め、California、New York、Texas、Florida、Illinoisなどでschools、labor markets、neighborhoods、religious institutions、media、food culture、small businessが大きく変化しました。

ただし「多文化国家になった」という抽象的な言葉だけでは、legal statusによってrights and opportunitiesが大きく異なることを隠してしまいます。citizen、LPR、refugee、TPS holder、temporary worker、asylum seeker、unauthorized residentは同じ「immigrant」ではなく、employment、benefits、travel、family sponsorship、deportation riskがそれぞれ違いました。

1986–1996年の最大の変化は、immigrationが単なる国境の問題ではなく、employment verification、family policy、technology labor、public education、welfare、state politics、urban demographicsを横断する国内制度になったことです。IRCAからIIRIRAまでの十年は、現在のU.S. immigration systemの主要な仕組みが一度に組み立てられた時代でした。

1986年 — 「legalization」と「enforcement」を同時に進める

1980年代半ばまでにUnited Statesでは、長期滞在するunauthorized residentsをどう扱うか、employersによるunauthorized hiringをどう減らすか、Southwest borderをどう管理するかが一つのpolicy packageとして議論されていました。

IRCAが特徴的なのは、すでに国内社会へ定着していた人々にはlegalizationを認める一方、将来のunauthorized employmentを減らすためemployer sanctionsとborder enforcementを導入した点です。

この「past populationをlegalizeし、future flowsをcontrolする」というgrand compromiseが1986年reformの基本構造でした。

Immigration Reform and Control Act

1986年11月6日、President Ronald ReaganはImmigration Reform and Control Act、Public Law 99-603へ署名しました。

lawはSimpson–Mazzoli Actとも呼ばれ、1980年代前半に何度もCongressで議論された包括的immigration reformの成立形でした。

legalization、agricultural-worker program、employer sanctions、border resources、anti-discrimination measuresを一つのlawへまとめました。

General Legalization Program

general legalizationは原則として1982年1月1日以前からUnited Statesへ入り、その後continuously residedしていたunauthorized residentsを対象としました。

applicantsはresidence history、identity、employmentその他のdocumentationを提出し、temporary resident statusからpermanent residenceへ進むprocessを取りました。

単にapplicationを出せば自動的にcitizenshipを得る制度ではなく、eligibility reviewと段階的status adjustmentを伴うprogramでした。

Special Agricultural Workers

IRCAにはSpecial Agricultural Workers、SAW programも設けられました。

一定期間にseasonal agricultural servicesで少なくとも90日働いたことなどを証明できる人へlegalization routeを提供しました。

farm laborを他のunauthorized populationと別categoryにしたのは、Californiaを含むagricultural economyがmigrant laborへ大きく依存していたためです。

約270万人のlegalization

DHSが公開する1997 INS Yearbookは、IRCAによって2.7 million formerly unauthorized immigrantsがlegal immigrant statusを得たと記録しています。

Library of Congressはapproximately 3 millionという丸めた数字で説明しており、program categoryと時点によって集計表現が異なります。

いずれにしても20世紀後半United Statesで最大規模のlegalization programでした。

1990–91年LPR急増の理由

DHS historical tableではlawful permanent resident status取得者は1986年600,027、1989年1,090,172、1990年1,535,872、1991年1,826,595でした。

1990–91年のexceptionally high totalsには、IRCA legalization recipientsがtemporary statusからpermanent residenceへadjustした影響が大きく含まれます。

そのためこの数字を「1991年に182万人が外国から新たに到着した」と読むのは誤りです。

Employer Sanctions

IRCAはemployerがunauthorized workerをknowingly hire、recruit、refer for a feeすることを禁止しました。

violationにはcivil finesがあり、pattern or practiceの故意違反にはcriminal penaltiesも設定されました。

unauthorized migrationをborderだけでなくlabor demand側から抑えるという発想がfederal lawへ本格導入されました。

Form I-9という制度

employer sanctionsを実施するため、新規採用者のidentityとemployment authorizationを確認するForm I-9 processが導入されました。

employeesはcitizenship or immigration statusに応じたacceptable documentsを提示し、employersはformを保存してINS inspectionに備える必要があります。

このverification requirementは1986年以後のAmerican workplace administrationの恒常的な一部となりました。

Employment discrimination問題

verification制度には「外国人らしく見える応募者を避ければriskがない」というdiscriminatory incentiveが生まれる懸念がありました。

IRCAはnational originやcitizenship statusに基づくunfair immigration-related employment practicesも禁止しました。

つまりlawはunauthorized hiringを抑える一方、authorized immigrants and citizensへの差別も防ぐ必要があり、二つのpolicy goalが緊張関係に置かれました。

GAOが確認したimplementation problems

GAOは1990年、IRCA employer sanctionsがemployment discriminationを引き起こしているかを調査しました。

survey dataではabout 19 percent of employersに、foreign appearance or accentのある人だけにverificationを強く求める、temporary work documentsを持つ人を避けるなどlawに起因するとみられるdiscriminatory practiceがありました。

GAOはverification systemをよりsimple and reliableにする必要をCongressへ示しました。

IRCAとBorder Patrol強化

IRCAはBorder Patrol staffing and enforcement resourcesも増やしました。

legalizationだけでは将来のunauthorized flowsを止められないという考えから、interior employment sanctionsとborder enforcementを組み合わせました。

1980年代後半以後、border controlはimmigration reform packageの恒常的componentとなります。

1986年1.6 million apprehensions

INS historical dataではSouthwest border apprehensionsはFY1986に1,615,844で当時のall-time recordでした。

IRCA enactment後、apprehensionsは1987、1988、1989と三年連続で低下し、1989年852,506となりました。

DHS yearbookはこの減少をIRCA直後の重要なhistorical patternとして記録しています。

Apprehensionをmigration人数と混同しない

Border apprehensionsはunique personsの数ではありません。

同じpersonが同じyearに複数回attemptしapprehendedされる可能性があり、patrol staffingやstrategyが強化されれば実際のflowsが同じでもapprehensionsが増える場合があります。

したがってapprehensionsはenforcement activityとcrossing attemptsを反映するindicatorであり、unauthorized populationの直接countではありません。

1989年以後の再増加

IRCA後のapprehension declineは恒久的ではありませんでした。

1997 INS Yearbookでは1989年low point後にSouthwest apprehensionsが再増加し、1996年には再び1.5 million前後の水準へ達しています。

legalizationはexisting populationのstatus問題を解決しましたが、future labor demand、visa supply、family networks、border geographyを解決したわけではありませんでした。

U.S.–Mexico labor market

Mexico–United States migrationは単なるborder policy responseではなくlong-term labor-market integrationを背景にしていました。

California agriculture、construction、garment、food processing、restaurants、domestic and service workではmigrant labor需要が続きました。

employer sanctionsが導入されてもsubcontracting、document fraud、informal labor arrangementsなどによってlabor marketがadaptしました。

Mixed-status families

IRCA legalizationにはfamily eligibilityのずれがありました。

legalization条件を満たすparentと、後から入国したため条件を満たさないspouse or childが同じhouseholdに暮らすことがありました。

一人をlegalizeしfamily memberをdeportする可能性がfamily-unity problemとして政策課題になりました。

Family Fairness

1987年Reagan administrationは一部minor children of legalized immigrantsへのdeportationをdeferするpolicyを導入しました。

1990年George H. W. Bush administrationはFamily Fairness programを拡大し、eligible spouses and unmarried childrenにもtemporary relief and work authorizationを提供しました。

この行政policyは同年のImmigration Actでより恒久的なFamily Unity制度へつながります。

1990年 Family Unity Program

Immigration Act of 1990 Section 301はeligible family membersへdeportation reliefとemployment authorizationを与えるFamily Unity Programを法制化しました。

USCIS historical manualでは、IRCA legalized immigrantのspouse and unmarried childがfamily-sponsored preferenceへ移行するまでのtransitionを支える制度として説明されています。

1992–94年には最大55,000 additional visa numbersもIRCA families向けに設けられました。

Immigration Act of 1990

1990年11月29日、President George H. W. BushはImmigration Act of 1990へ署名しました。

Department of Justiceは当時、このlawを66年間で最も包括的なimmigration-law reformと説明しました。

family reunificationを維持しながらskills-based immigrationを大幅拡大し、新しいdiversity and humanitarian categoriesを作りました。

700,000人のflexible cap

1990年lawは1992–94 fiscal yearsのoverall flexible immigration levelを700,000、1995年以後を675,000とするframeworkを導入しました。

このcapはrefugeesなどすべてのadmissionsを完全に含むabsolute ceilingではなく、family、employment、diversity categoriesを中心とする制度上のflexible capでした。

legal immigrationをrestrictするより、構成を再設計しつつtotal capacityを増やした改革でした。

Employment-based immigration拡大

employment-based visa allocationは約54,000 annuallyから140,000へ増えました。

scientists、engineers、medical professionals、executives、skilled workersなどを複数preference categoriesへ整理しました。

1990s technology and professional labor marketとimmigration systemの結びつきが強まる制度的基盤になりました。

EB-5

1990年lawはEmployment-Based Fifth Preference、EB-5 immigrant investor programを創設しました。

USCISによればannual 10,000 visasをallocationし、required capitalをnew commercial enterpriseへ投資し、qualified U.S. workersのjobsをcreate or preserveすることを基本条件としました。

移民selectionへcapital investment and job creationを明示的に組み込む新しいcategoryでした。

Diversity Visa

1990年法はDiversity Visa Programも創設しました。

USCISは、immigrant poolでunderrepresentedなcountriesのapplicantsへrandom selectionを通じLPR opportunityを与えるlottery programとして説明しています。

family sponsorship networkが小さいcountriesからもlegal immigration routeを作ることが制度目的の一つでした。

Temporary Protected Status

Temporary Protected Status、TPSも1990年法でstatutory basisを得ました。

USCISによればongoing armed conflict、environmental disaster、extraordinary and temporary conditionsなどにより安全に帰国できないdesignated-country nationalsへtemporary immigration protectionを与えます。

TPS holderはremovalから一時的に保護されwork authorizationを得られますが、それ自体がautomatic permanent residence routeではありません。

El SalvadorとTPS

1990年法制定時、El Salvadorは長いcivil warの終盤にあり、多数のSalvadoransがUnited Statesで暮らしていました。

lawはSalvadoran nationalsに対するinitial TPS frameworkを具体的に用意しました。

Central American migrationを通常のeconomic migrationだけでなくwar and humanitarian protectionの問題として制度化した重要な例です。

Foreign-born population 14.1m→19.8m

Census Bureauによればforeign-born populationは1980年14.1 millionから1990年19.8 millionへ40.4％増えました。

population shareでは6.2％から7.9％へ上昇しました。

absolute numberは当時U.S. history上largestでしたが、population percentageは19世紀末から20世紀初頭の14％前後よりまだ低い水準でした。

Latin America 42.4％

1990年foreign-born populationの42.4％はLatin America-bornでした。

Mexico、Central America、Caribbean、South Americaを一つのmigration routeとして扱うことはできませんが、Europe-born populationに代わりLatin Americaが最大のorigin regionとなりました。

Southwest borderだけでなくMiami、New York、Chicago、Washington metropolitan areaなど異なる都市へcommunitiesが形成されました。

Asia 25.2％

1990年foreign-born populationの25.2％はAsia-bornでした。

family reunification、professional migration、refugee resettlementという複数routeが重なり、Chinese、Filipino、Korean、Indian、Vietnameseなどcommunitiesが拡大しました。

Latin AmericaとAsiaを合わせると1990 foreign-born populationの60％を超え、immigration geographyが戦前から根本的に変化したことが分かります。

1965年法からの長期変化

1980s demographic changeをIRCAだけの結果とすることはできません。

1965 Immigration and Nationality Actがnational-origins quotaを廃止しfamily and skillsを中心にしたことが、20年以上のchain migrationとprofessional migrationを生みました。

1986 and 1990 reformsはその上にlegalizationとnew visa structureを加えた第二段階でした。

Asian migrationの複数経路

Asia-born migrationには非常に異なる社会背景がありました。

India and Taiwanなどからprofessional and student-to-employment routesが増え、Philippinesではfamily and professional migrationが強く、Vietnam、Laos、Cambodiaではwar-refugee resettlementとfamily reunificationが重要でした。

「Asian immigrant」という一つのeconomic profileは存在しませんでした。

Latin American migrationの複数経路

Latin American migrationにもMexicoのlabor and family networks、Cuban special policy、Central American asylum and TPS、South American professional migrationなど異なる制度があります。

Puerto RicansはU.S. citizensでありPuerto Ricoからmainlandへの移動はimmigration lawの対象ではありません。

ethnic categoryとlegal migration categoryを混同しないことがこの時代の人口変化を理解するうえで重要です。

Central Americaとasylum

1980年代El Salvador、Guatemala、Nicaraguaなどのpolitical conflictは大量のcross-border displacementを生みました。

United Statesではasylum claimsとforeign-policy alignmentの関係が争点となり、Salvadoran and Guatemalan applicantsへのtreatmentをadvocacy groupsが批判しました。

1990 TPS創設は、individual asylum decisionだけでは対応しにくいlarge-scale temporary protectionへの一つの制度回答でした。

Sanctuary Movement

churches、synagogues、religious activists、legal advocatesの一部はCentral American refugeesへshelter、transportation、legal supportを提供しました。

Sanctuary Movementはfederal immigration enforcementへcivil disobedience的に対抗する場合もあり、participantsとgovernmentの間でprosecutionを含むconflictが起きました。

immigrationがforeign policy、religious ethics、human rightsを交差させるdomestic political issueとなったことを示します。

Californiaという焦点

Californiaはimmigration transformationが最も大きく見えた州の一つでした。

Los Angeles basin、San Diego、Bay Area、Central ValleyへLatin American and Asian populationsが増え、schools、businesses、media、religious institutions、labor marketsが急速に多言語・多民族化しました。

technology professionalsとagricultural workers、refugeesとentrepreneursが同じstateのimmigration storyに含まれるほどmigration routesは多様でした。

1990年代初頭California recession

1990年代初頭Californiaはnational recessionに加えCold War終了後のdefense and aerospace cutbacks、real-estate downturnなどを経験しました。

employment and state-budget pressureが強い中でimmigration cost and border controlがより大きなpolitical issueになりました。

economic insecurityとimmigration politicsは同時期に存在しましたが、「immigrationがrecessionを起こした」という単純な因果関係を示すものではありません。

1993年 Operation Hold the Line

1993年El Paso sectorでBorder PatrolがOperation Hold the Lineを開始しました。

CBP historical accountによればagentsをurban border lineへvisibleに集中配置し、illegal entryをcrossing後にapprehendするよりcrossing自体をdeterするstrategyでした。

operationはその後のSouthwest border policyのmodelになりました。

Prevention through deterrence

このapproachは後にprevention through deterrenceと呼ばれるborder-control logicへつながりました。

highly visible urban crossing pointsへagents、barriers、lighting、technologyを集中させ、crossing cost and difficultyを上げることを狙いました。

enforcementのfocusをinterior apprehensionからborder-front deterrenceへ移す大きな転換でした。

1994年 Operation Gatekeeper

1994年San Diego sectorではOperation Gatekeeperが開始されました。

CBPはadditional agents、infrastructure、technologyをSan Diego urban corridorへ集中させ、その後数年でillegal entries in San Diegoが75％以上減ったとしています。

Southern California borderのvisible fortificationが進んだ象徴的operationでした。

Crossing routeの変化

urban-sector crossingsが減ると、migration routesがArizona desertやmountain terrainなどremote areasへshiftする可能性があります。

そのためspecific sectorのapprehensionsやentriesが減ってもborder-wide migration pressureが同じ割合で減ったとは限りません。

1990年代後半以後、migrant deaths and rescueというborder safety問題がより大きくなっていきます。

1994年 Proposition 187

1994年California ballotのProposition 187はofficial titleで「Illegal Aliens. Ineligibility for Public Services. Verification and Reporting」とされました。

initiativeはunauthorized immigrantsへのnon-emergency public servicesやpublic educationを制限し、state and local agenciesへstatus verification and reporting dutiesを課すことを目指しました。

immigration enforcementをfederal border agencyだけでなくschools、health services、state bureaucracyへ拡張しようとするproposalでした。

58.93％で可決

California Secretary of Stateのofficial election recordではProposition 187は1994年11月8日にadoptedされました。

official returnsはYes 5,063,537、No 3,529,432で、賛成58.93％、反対41.07％でした。

statewide electorateで明確なmajority supportを得たことは、1990年代Californiaでunauthorized immigrationが非常に大きなpolitical issueだったことを示します。

Federal courtによる差止め

Proposition 187は可決直後からfederal lawsuitsに直面しました。

California Department of Social Servicesが1995年1月27日にcountiesへ送ったofficial noticeでは、U.S. District CourtがSections 4、5、6、7、9のimplementation and enforcementをpreliminary injunctionで禁じたと通知しています。

したがって主要provisionsは投票で成立しても実際には実施されませんでした。

移民規制とfederal supremacy

litigationの中心にはimmigration regulationが主としてfederal governmentのauthorityに属するというconstitutional issueがありました。

州が独自にimmigration-status enforcement systemを作り、education and benefits eligibilityへ組み込める範囲が争われました。

California Attorney Generalの後年のofficial explanationは、最終settlementがfederal supremacy in immigrationを認める形でmajor litigationを終えたとしています。

California politicsへの長期的影響

Proposition 187は支持・反対双方のpolitical mobilizationを強めました。

immigrant-rights organizations、Latino community groups、students、labor and religious organizationsがlarge demonstrations、naturalization assistance、voter registrationへ動きました。

ballot measureが実施されなかったことと、California politicsへ大きな影響を残したことは両立します。

1990年代前半のlegal immigration

DHS dataではLPR取得は1990年1.54 million、1991年1.83 million、1992年973,445、1993年903,916、1994年803,993でした。

IRCA status adjustmentsによる一時的spikeの後も、1990年lawのfamily and employment categoriesを背景にlegal immigrationは高水準を維持しました。

1996年には915,560 peopleがLPR statusをobtainedしています。

LPR統計とnew arrivalsは同じではない

lawful permanent resident statisticsにはtwo pathwaysがあります。

国外のconsulateでimmigrant visaを得て新たにUnited Statesへadmittedされる人と、すでに国内にいる人がadjustment of statusでLPRになる人です。

IRCA eraの1990–91 totalsは後者が非常に大きいため、immigration flow analysisではこの区別が必要です。

Technology・professional migration

1990年法がemployment-based categoriesを拡大したことでhigh-skill immigrationのinstitutional capacityが増えました。

engineers、scientists、computer professionals、medical workers、executivesなどがCalifornia、New York、Texas、Massachusettsなどのgrowth sectorsへ入っていきました。

1990s technology boomをimmigrantsだけの成果とすることはできませんが、skills-based immigrationがinnovation labor marketの一部になったことは重要です。

Family-sponsored immigration

skills-based immigrationが拡大してもfamily reunificationはsystemの中心に残りました。

spouse、children、parents、siblingsを通じたfamily migrationはlarge flowsを形成し、new immigrant communitiesのlong-term growthを支えました。

employment immigrantがnaturalizeしfamily sponsorになるなど、categoriesは時間とともに接続します。

Mixed-status householdの政策問題

1990年代にはcitizen childrenとnoncitizen parentsを含むmixed-status householdsが増えました。

immigration statusはindividualごとに異なりますが、income、housing、food、health careはfamilyで共有されます。

benefit eligibilityやdeportation enforcementをindividual statusだけで設計しても、effectsはhousehold全体に及ぶことがあります。

1996年 PRWORA

1996年8月22日、President Bill ClintonはPersonal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Actへ署名しました。

lawはwelfare systemをAFDCからTANFへ変えたことで知られますが、immigrant eligibilityも大幅に変更しました。

HHSはPRWORAがTANF、food stamps、Medicaidなどでnew immigration-status eligibility and verification requirementsを導入したと説明しています。

Legal immigrantsとpublic benefits

1996年以前、lawful permanent residentsは多くのmeans-tested benefitsでcitizensに近い条件のeligibilityを持っていました。

PRWORAはlegal immigrantsにもstatus and arrival-date based restrictionsを導入しました。

unauthorized immigrantsの既存ineligibilityだけを確認するlawではなく、lawfully present noncitizensのeligibilityも再設計した点が重要です。

Five-year bar

PRWORAは多くのqualified immigrants who entered after August 22, 1996に対し、TANF、Medicaidなどfederal means-tested benefitsへのfive-year barを設定しました。

refugees、asylees、certain humanitarian categories、military-related categoriesなどにはexceptionsがあります。

benefit rulesはprogramごとにも異なるため「immigrantsはfive yearsすべてのbenefitを受けられない」と一般化してはいけません。

Benefit eligibilityを単純化しない

HHSの後年のanalysisはimmigrant-benefit eligibilityがstatus、arrival date、program、state choicesによって非常に複雑であることを強調しています。

statesは一部programでstate fundsを使いfederal restrictionsを補うこともできました。

1996年law後にはCongressも一部groupsのeligibilityをrestoreしており、制度はその後も変化を続けます。

1996年 IIRIRA

1996年9月30日、Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act、IIRIRAが成立しました。

lawはborder enforcement、removal procedures、inadmissibility、document requirements、criminal grounds、judicial reviewなどを幅広く改正しました。

1986年IRCAから十年後、immigration policyのenforcement and removal sideがさらに強化された節目となりました。

Removal proceedingsとexpedited removal

DHSのenforcement historyによればIIRIRAは従来別々だったdeportation and exclusion proceedingsをconsolidateしてremoval proceedingsとしました。

またentry documentsがない、fraudulent documentsを使うなどcertain inadmissibility groundsに該当するarriving noncitizensを迅速にremoveできるexpedited removal authorityを新設しました。

主要procedural changesは1997年4月1日に発効しました。

Immigration stateの拡大

1986–1996年にUnited States immigration administrationはlegal immigrationとenforcementの双方で拡大しました。

legalization applications、I-9 compliance、family visas、employment visas、diversity visas、TPS、Border Patrol operations、benefit verification、removal proceedingsがそれぞれ大きなbureaucratic systemsになりました。

「open border」と「closed border」の二択では捉えられない複雑なadministrative stateが形成されました。

1986–1996年に何が変わったのか

第一に、IRCAによって約270万人のformerly unauthorized residentsがlegal statusを得ました。20世紀後半最大規模のlegalizationでした。

第二に、employer sanctionsとForm I-9によってimmigration enforcementがworkplaceへ入り、employment authorization verificationが恒常制度になりました。

第三に、legalizationと同時にBorder Patrol resourcesも増えました。1986 reformは「amnestyだけ」のlawでも「enforcementだけ」のlawでもありませんでした。

第四に、1990年Immigration Actはlegal immigration capacityを拡大し、employment-based、diversity、TPS、Family Unityなど現在につながるcategoriesを作りました。

第五に、foreign-born populationは1980年14.1 millionから1990年19.8 millionへ増え、Latin America and Asiaがorigin regionsの中心となりました。

第六に、1993–94年のHold the LineとGatekeeperによってSouthwest border strategyがurban-line deterrenceへ移り、border infrastructure and policingがさらに強化されました。

第七に、1994年California Proposition 187はimmigrationをstate public services and electoral politicsの中心争点へしました。58.93％で可決されましたが主要provisionsはfederal courtによって差し止められました。

第八に、1996年PRWORAはlegal immigrantsのpublic-benefit eligibilityにもstatus and arrival-date restrictionsを導入しました。

第九に、IIRIRAはremoval procedures and border enforcementを大幅に改正し、1990年代後半以後のimmigration enforcement frameworkの基礎を作りました。

1986–1996年は移民受入れが拡大した時代であると同時に、verification、border control、benefit eligibility、removal authorityが強化された時代でした。この二重の拡大こそが現在のUnited States immigration systemへつながる最も重要な特徴です。

1986–1996年の主な出来事

• 1986年11月6日 — Immigration Reform and Control Act、IRCA成立。
• 1986年 — employer sanctionsとForm I-9 employment verification制度を導入。
• 1986年度 — Southwest border apprehensions 1,615,844件。
• 1987年 — IRCA legalization application period開始。
• 1987年 — legalized parentsの一部minor childrenへのFamily Fairness protection開始。
• 1989年 — Southwest border apprehensions 852,506件まで低下。
• 1990年 — GAOがemployer sanctionsに伴うemployment discriminationの問題を報告。
• 1990年2月 — George H. W. Bush administrationがFamily Fairnessをspouses and childrenへ拡大。
• 1990年11月29日 — Immigration Act of 1990成立。
• 1990年 — Temporary Protected Status、Family Unity、new employment categories、Diversity Visaを制度化。
• 1990 Census — foreign-born population 19.8 million。Latin America 42.4％、Asia 25.2％。
• 1990年 — lawful permanent resident status取得者約1.54 million。
• 1991年 — LPR status取得者約1.83 million。IRCA adjustmentsが大きく反映。
• 1992年 — Immigration Act of 1990の700,000-person flexible capが本格適用。
• 1993年9月 — El PasoでOperation Hold the Line開始。
• 1994年 — San DiegoでOperation Gatekeeper開始。
• 1994年11月8日 — California Proposition 187がYes 58.93％で可決。
• 1994年11月以後 — Proposition 187に対するfederal litigationが開始。
• 1995年1月19日 — U.S. District CourtがProposition 187主要provisionsへpreliminary injunction。
• 1995年 — 1990年Immigration Actの基本flexible capが675,000へ移行。
• 1996年8月22日 — Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act成立。immigrant benefit eligibilityを再編。
• 1996年9月30日 — Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act、IIRIRA成立。
• 1996年 — LPR status取得者915,560人。
• 1996年 — Southwest border apprehensionsは再び約1.5 million規模へ。

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1989年Berlin Wall崩壊、1991年Soviet Union解体によってCold Warの国際秩序が終わると、United Statesの外交・軍事政策にも大きな再編が起こりました。George H. W. Bush administrationはGerman reunification、Soviet collapse、Panama、1990–91年Gulf Warへ対応し、「Cold War後のAmerican power」が何を意味するのかを模索します。

国内ではdefense industry downsizingがCaliforniaなどへ経済的影響を与える一方、Gulf WarではCold War期に蓄積したmilitary technologyとcoalition diplomacyが使用されました。1990年代のglobalizationを理解する前に、このinternational orderの転換を独立して置く必要があります。

次の記事は、1989–1993｜冷戦終結とアメリカ — Berlin Wall、Soviet Collapse、Gulf War、新しい国際秩序とし、アメリカ国内史だけでなくWORLD HISTORY側の世界的転換として扱います。

参考資料・出典

本ページはLibrary of Congress、U.S. Citizenship and Immigration Services、Department of Homeland Security Office of Homeland Security Statistics、Government Accountability Office、U.S. Census Bureau、U.S. Department of Justice、U.S. Customs and Border Protection、California Secretary of State、California Department of Social Services、California Department of Justice、U.S. Department of Health and Human Servicesなどの公的資料を中心に参照し、ART LIBRARYが独自に構成・執筆しています。IRCAを「legalizationだけ」の法律とはせずemployer sanctionsとborder enforcementを同時に扱い、1994年Proposition 187については州民投票での可決とfederal courtによる主要部分の差止めを区別しています。border apprehension statisticsについてもunique migrant人数と同一視していません。

• Library of Congress — Immigration Reform and Control Act of 1986
• U.S. Immigration and Naturalization Service / DHS — Statistical Yearbook 1997
• U.S. Government Accountability Office — IRCA Employer Sanctions After One Year
• U.S. Government Accountability Office — Employer Sanctions and the Question of Discrimination, 1990
• U.S. Government Accountability Office — Testimony on IRCA Employment Discrimination
• U.S. Citizenship and Immigration Services — Legalization and Family Unity Historical Background
• U.S. Department of Justice — Immigration Act of 1990 Overview
• Social Security Administration — Immigration Act of 1990 Legal Immigration Limits
• U.S. Citizenship and Immigration Services — EB-5 Immigrant Investor Program
• U.S. Citizenship and Immigration Services — Diversity Visa Program
• U.S. Citizenship and Immigration Services — Temporary Protected Status Historical Background
• U.S. Census Bureau — Population Profile of the United States: 1993
• DHS Office of Homeland Security Statistics — Persons Obtaining Lawful Permanent Resident Status, Historical Table
• U.S. Customs and Border Protection — Border Patrol History: Hold the Line and Gatekeeper
• California Secretary of State — Official Declaration of 1994 Statewide Ballot Measures
• California Secretary of State — November 8, 1994 General Election Statement of Vote
• California Department of Social Services — Proposition 187 Preliminary Injunction Notice, January 27, 1995
• California Department of Justice — Proposition 187 Litigation and Federal Supremacy
• U.S. Department of Health and Human Services — PRWORA and Immigrant Eligibility
• HHS ASPE — Overview of Immigrants’ Eligibility for Federal Means-Tested Benefits
• DHS — Immigration Enforcement Actions: IIRIRA Removal and Expedited Removal Framework

資料確認日：2026年10月3日　／　ART LIBRARY